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孙某诉惠济区政府、老鸦陈办事处、双桥村委会土地行政管理纠纷案

作者:匿名  来源:资深拆迁律师网  日期:2020-11-19

河南高院:老鸦陈办事处为已完成该项工作实行的征地行为,其不道德的法律效果应该由惠济区政府分担

网络配图

裁判要点

区政府上诉所称的一个指导性的文件,而是具体了老鸦陈办事处作为第一责任单位以及期限内应该已完成工作任务的行政指令。惠济区政府上诉称之为其从未实施过征收涉嫌土地的不道德,也没有要求为该项目提供新的厂址。本院认为,惠济区政府的该项理由虽然有误,但是其决定实行该原设建设项目,就无法回避项目建设用地的问题。虽然其辩称未拒绝老鸦陈办事处为该项目获取新的厂址,但也未明确其安排该项目的建设所确认的地址所在。

且从惠济区政府惠文〔2013〕1号文件在将老鸦陈办事处确定为该项目第一责任单位的同时,也将该区国土资源局、规划分局、城建局列为责任单位,解释该项工作有区国土资源局的参予,足以证明其委托老鸦陈办事处已完成该项工作时已经考虑到了建设用地的问题,将包括涉案土地在内的土地作为该项目用地是已完成郑州君兴双桥酒业有限公司新开建设项目整体的一部分。因此,惠济区政府所称的其未实施征地的不道德,也仅仅是指该征地不道德没有以惠济区政府的名义做出。老鸦陈办事处为完成该项工作实施的征地不道德,其不道德的法律效果应该由惠济区政府分担。

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定,任何单位和个人展开建设,必须用于土地的,必须依法申请人用于国有土地。惠济区政府决定郑州君兴双桥酒业有限公司项目在涉嫌土地上建设,应该在依法遵守审核、组织实施征收的程序将涉案土地更改为国有建设用地以后进行。惠济区政府未履行法定涉及程序用于涉嫌土地进行项目建设,已经违反了《中华人民共和国土地管理法》的涉及规定,应该分担法律责任。原审判决确认其征收孙玉仙坐落于双桥村五组1.74亩承包地的明确行政行为违法合乎法律规定。

基本案情

上诉人(原审被告)郑州市惠济区人民政府,住所地郑州市开元路8号。

法定代表人马军,系由该区人民政府区长。

委托代理人郭文飞,系该区国土资源局工作人员。

委托代理人马国杰,河南千业律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)孙玉仙,女,1947年*月*日出生,汉族,住郑州市惠济区。

委托代理人王文凯,男,1970年*月*日出生,汉族,住址同上。

委托代理人侯小云,河南文浩律师事务所律师。

原审被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处,住所地郑州市惠济区江山路。

负责人张铁群,系该办事处主任。

委托代理人毛明星,河南修谨律师事务所律师。

委托代理人冯蕾蕾,河南修谨律师事务所律师。

原审第三人郑州市惠济区老鸦陈街道办事处双桥村村民委员会,住所地郑州市江山路北段。

负责人王铁成,系该村委会主任。

委托代理人项修,河南天新律师事务所律师。

上诉人郑州市惠济区人民政府(以下全称惠济区政府)因与被上诉人孙玉仙、原审被告郑州市惠济区老鸦陈街道办事处(以下简称老鸦陈办事处)、原审第三人郑州市惠济区老鸦陈街道办事处双桥村村民委员会(以下全称双桥村委会)为土地行政管理纠纷一案,上告郑州铁路运输中级法院(以下全称原审法院)(2017)豫71行初504号行政裁决,向本院提起裁决。本院依法构成合议庭审理了本案,现已审理落幕。

被上诉人孙玉仙的原审诉讼请求:确认惠济区政府、老鸦陈办事处及双桥村委会征用孙玉仙1.74亩承包地的具体行政行为违法。

原审法院经审理查明:1998年9月,孙玉仙与老鸦陈镇双桥村5组签定耕地承包合同书,承包集体耕地3.62亩,承包期为30年。2013年2月17日,中共惠济区委、惠济区人民政府作出惠文〔2013〕1号《关于具体2013年度第一批区重点项目和首席服务官(指挥长)责任单位责任人及目标任务的通报》(以下简称惠文〔2013〕1号文件》,该文件主要内容为:“……为确保重点项目如期动工和成功推进,区委、区政府对每个项目都专门具体了首席服务官(指挥宽)、责任单位和责任人。各有关单位要进一步提增服务意识、提升运转效率,千方百计为项目建设创造条件,解决问题难题。各项目首席服务官(指挥宽)要亲自召开协调会将区委、区政府确定的目标任务倒排工期,并于2月20日前将细化的月度目标报区委、区政府主要领导。

本年度第一批重点项目分成……根据上半年项目开工建设情况在年中展开调整、补足和完善。现将78项重点项目首席服务官(指挥长)、责任单位、责任人及年度目标任务通报如下:……61.郑州君兴双桥酒业有限公司(新进):首席服务官:宋金堂;第一责任单位:老鸦陈街道;责任人:申慧;责任单位:区国土资源局、规划分局、城建局;责任人:唐岩、赵磊、王维翔;目标任务:下半年动工建设……”。2013年5月23日,郑州君兴双桥酒业有限公司与老鸦陈办事处签订土地征税协议一份,誓约了征地的范围、土地征用手续的办理、土地费用支付方式等。2013年5月27日,郑州君兴双桥酒业有限公司将6550332元南流老鸦陈办事处帐户。

2013年5月30日,老鸦陈办事处与双桥村委会签定《集体所有土地征税征地补偿委托合同》,委托双桥村委会征税集体土地,该合约写明“办事处根据惠济区政府工作计划的拒绝,已与郑州君兴双桥酒业有限公司签定了《土地征税协议》,征税老鸦陈办事处双桥村位于村西环路路东、开元路南、京广铁路西、村庄北集体土地约70余亩。”其中还包括孙玉仙诉称的其坐落于双桥村五组的1.74亩承包地。2013年10月,原告的1.74亩承包地被推平,孙玉仙认为惠济区政府、老鸦陈办事处以通知、委托合同的方式征收土地,违反法律,诉至法院。

另查明,2015年3月,孙玉仙以老鸦陈办事处、双桥村委会为被告,向惠济区人民法院提起物权保护纠纷一案,老鸦陈办事处、双桥村委会博士论文称,老鸦陈办事处委托双桥村委会对涉嫌土地进行征税,合法合规,该案牵涉到土地征税、征用等行政行为,属于行政诉讼范畴。惠济区人民法院于2015年8月10日做出(2015)惠民初字第97号民事裁定,以孙玉仙主张老鸦陈办事处、双桥村委会征地等行为侵犯其合法权益,不属于民事案件受案范围为由,驳回孙玉仙的控告。

一审判决

原审法院认为,一、关于惠济区政府是否是本案适格被告。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的说明》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义做出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告”的规定,政府的派出机构在未经法律、法规或者规章许可的情形下以自己的名义作出行政行为时,不能独立分担法律责任,应由派遣机关作为被告参与行政诉讼并承担适当的法律责任。本案中,老鸦陈办事处作为惠济区政府的派出机构,且为完成惠济区政府的工作计划,依据惠文〔2013〕1号文件中关于对郑州君兴双桥酒业有限公司项目于2013年下半年展开动工建设的拒绝,对涉案土地组织实施征收,并未获得法律、法规或者规章的许可,该行政不道德由惠济区政府承担法律责任。

因此,惠济区政府是本案的适格被告。二、关于本案征税土地行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地改用审批申请。”第四十五条规定:“征税下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地多达七十公顷的。征税前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准后,并报国务院备案。征收农用地的,应该依照本法第四十四条规定先行办理农用地转用审批。……经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地改用的,同时办理征地审核手续,不再自行办理征地审核……”第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府不予公告并组织实施。”

本案中,老鸦陈办事处为完成惠济区政府的工作计划,依据惠文〔2013〕1号文件中关于对郑州君兴双桥酒业有限公司项目于2013年下半年展开开工建设的拒绝,对涉案土地组织实行征收,并未获得法律、法规或者规章的授权,也没有递交证据证明征收本案涉诉土地已办理了涉及审批手续,其与双桥村委会签订《集体所有土地征税征地补偿委托合同》,委托双桥村委会征收双桥村坐落于村西环路路东、开元路南、京广铁路西、村庄北约70余亩集体土地,没有法律依据,应当确认违法,其违法责任由被告惠济区政府分担。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款(一)项之规定,判决惠济区政府征税孙玉仙位于双桥村五组1.74亩承包地的明确行政不道德违法。案件受理费50元,由惠济区政府开销。

上诉请求

上诉人惠济区政府不服原审判决,驳回裁决称之为:1、原审法院确认事实错误。孙玉仙诉称的双桥村委会推平其总承包土地的不道德并非土地征收,该行为并未造成土地所有权变为国有,且孙玉仙收到的“补偿款项”也并非源于财政支出,而是涉嫌的郑州君兴酒厂。惠济区政府并未指令或者实施涉嫌不道德,惠济区政府印发的文件仅仅是将酒厂项目列为重点项目,是一个引导性的文件,不能因该文件就推断惠济区政府组织了涉嫌土地的“征收”及“补偿”。

2、原审法院适用法律错误。依照法律规定,老鸦陈办事处是惠济区政府的派遣机关,并非派出机构,对其自己实行的行为具备诉讼主体资格,有独立国家分担法律责任的能力,原审判决将老鸦陈办事处定性为派出机构,限于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款的规定,属于适用法律错误。3、惠济区政府没有组织实行征收涉嫌土地,将惠济区政府列为被告错误,原审判决程序违法。综上,请求二审法院撤销原审判决,改判驳回孙玉仙的诉讼请求。

被上诉人孙玉仙博士论文称:1、惠济区政府是本案适格被告。2、惠济区政府在案件审理期间没有依法递交其做出行政行为的证据和所依据的规范性文件,应当视为没证据。3、惠济区政府实施了侵害孙玉仙合法总承包经营权的行政不道德,应该分担法律责任。4、惠济区政府的惠文〔2013〕1号文件写明君兴公司系新开办的公司,但没提供其征税涉嫌土地相应的批准后文件,其征税不道德违背法律的规定。综上,原审裁决认定事实清楚,适用法律准确,惠济区政府的上诉请求缺乏事实和法律依据,催促二审法院驳回上诉,维持原判。

原审被告老鸦陈办事处博士论文称之为:1、老鸦陈办事处同意惠济区政府的裁决意见。2、涉嫌土地实际上是租赁,不是征税孙玉仙不是得失关系人。原审判决认定是惠济区行政行为的结果错误。3、孙玉仙的控告多达法定起诉期限。4、本案实际上是孙玉仙与双桥村委会的民事纠纷,应当由双桥村委会分担相应责任,与惠济区政府牵涉到。综上,原审裁决认定事实不清,适用法律错误,请求二审法院撤消原审裁决,上诉孙玉仙的起诉。

原审第三人双桥村委会博士论文称之为:1、双桥村委会从未在其他诉讼中认为是惠济区政府征地。2、本案否为土地征税,应当依据涉及事实依法认定。综上,原审判决认定事实不明,适用法律错误,请求二审法院撤销原审裁决,上诉孙玉仙的起诉。

本院二审经审理查明的事实与原审查清的事实一致。

二审裁决

本院认为:1、本案归属于行政诉讼受案范围。孙玉仙承包的土地被占用作郑州君兴双桥酒业有限公司项目建设,是老鸦陈办事处为完成惠济区政府发布命令的工作计划,以征税土地的名义委托双桥村委会具体实施的。上述事实有原审判决已经查明的2013年5月23日,老鸦陈办事处与郑州君兴双桥酒业有限公司签订《土地征收协议》、2013年5月30日,老鸦陈办事处与双桥村委会签订《集体所有土地征收征地补偿委托合同》、双桥村委会与郑州君兴双桥酒业有限公司签定了《土地征收协议》以及郑州市惠济区人民法院(2015)惠民初字第97号民事裁定所认定的事实为依据。孙玉仙的总承包土地因老鸦陈办事处征地行为而丧失,属于人民法院行政诉讼受案范围。老鸦陈办事处、双桥村委会在本案中关于涉嫌土地没有征收,不属于行政诉讼受案范围的意见与事实相符。

2、惠济区政府是本案适格被告。惠济区政府的惠文〔2013〕1号文件明确了郑州君兴双桥酒业有限公司新的进建设项目的责任单位、责任人以及下半年动工建设的工作任务,应当视为对老鸦陈办事处的委托。老鸦陈办事处实行征地行为是为了已完成惠济区政府的工作计划,是对委托工作的继续执行,而非基于其自身行政目的实行的行为。因此,对老鸦陈办事处按照惠济区政府的委托事项已完成工作任务所实施的行为不服的,应当以惠济区政府作为被告驳回行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释并未明确街道办事处作为派遣机关的诉讼资格,原审判决限于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没法律、法规或者规章许可的情况下,以自己的名义做出明确行政不道德,当事人上告驳回诉讼的,应该以该行政机关为被告”的规定将惠济区政府列入本案被告并无不当。

3、惠济区政府应当承担法律责任。从本案事实的发展过程来看,惠济区政府委托老鸦陈办事处完成惠文〔2013〕1号文件所确定的工作任务与老鸦陈办事处实施征收涉嫌土地不存在着直接的因果关系。惠文〔2013〕1号文件并非惠济。

区政府裁决所称的一个指导性的文件,而是明确了老鸦陈办事处作为第一责任单位以及期限内应当已完成工作任务的行政指令。惠济区政府上诉称之为其从未实施过征收涉案土地的不道德,也没要求为该项目获取新的厂址。本院认为,惠济区政府的该项理由虽然有误,但是其安排实行该原设建设项目,就无法规避项目建设用地的问题。虽然其坚称未要求老鸦陈办事处为该项目提供新厂址,但也未具体其决定该项目的建设所确定的地址所在。且从惠济区政府惠文〔2013〕1号文件在将老鸦陈办事处确定为该项目第一责任单位的同时,也将该区国土资源局、规划分局、城建局列入责任单位,解释该项工作有区国土资源局的参与,足以证明其委托老鸦陈办事处已完成该项工作时已经考虑到了建设用地的问题,将包括涉案土地在内的土地作为该项目用地是完成郑州君兴双桥酒业有限公司新开建设项目整体的一部分。

因此,惠济区政府所称的其未实施征地的行为,也仅仅是指该征地行为没以惠济区政府的名义作出。老鸦陈办事处为完成该项工作实行的征地不道德,其不道德的法律效果应当由惠济区政府承担。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定,任何单位和个人展开建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。惠济区政府安排郑州君兴双桥酒业有限公司项目在涉嫌土地上建设,应当在依法遵守审核、的组织实施征税的程序将涉案土地变更为国有建设用地以后进行。惠济区政府未履行法定涉及程序用于涉嫌土地展开项目建设,已经违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定,应该承担法律责任。原审判决证实其征收孙玉仙坐落于双桥村五组1.74亩承包地的明确行政行为违法合乎法律规定。

综上,惠济区政府的裁决请求缺少事实和法律依据,本院未予反对。原审裁决确认事实清楚,适用法律正确,应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人郑州市惠济区人民政府负担。

本判决为终审判决。

合议庭成员:邹 波 张同仁 李智刚

案号:(2018)豫行终134号

二〇一八年八月六日

书 记 员  杜佳瑶